חיזוק מבנים והתחדשות עירונית: האתגר המיוחד בפריפריה הגיאוגרפית, החברתית והמועדת לרעידות אדמה

6 בפבר׳ 2023

מאת: איציק סימון

הפריפריה היא מהאתגרים הגדולים בהיערכות כנגד רעידות אדמה. במאמר זה נאפיין סיכונים רלבנטיים, נתייחס לפעולות שנעשו ולהמלצות שגובשו ממש לאחרונה על ידי וועדת היגוי בין-משרדית.

לקראת סיום הטקסט ננסה להתוות כמה הצעות נוספות בעזרת מומחה, ד"ר בני ברוש, מנהל אגף הבניין במכון התקנים ומרצה להנדסת מבנים במחלקה להנדסה אזרחית באוניברסיטת אריאל.

הסיכון המוחשי לרעידת אדמה בפריפריה

לפני שנצלול פנימה נגדיר את מסגרת הדיון. רוב המידע במחקר הסיסמולוגי וההיסטורי שיש לנו לגבי רעידות אדמה בארץ ישראל, בפרט רעידות אדמה חזקות, נוגע למקטע שנמתח מבקעת הלבנון לדרום ים המלח ובואך מפרץ אילת[1]. ההיסטוריה של האזור רוויה באירועים בעלי עוצמה של רעידות אדמה אשר הסבו נזקים רבים לרכוש ולנפש גם מערבית להם בפנים הארץ (להרחבה קראו כאן).

אחת הסיבות המרכזיות היא השבר הסורי-אפריקאי הפעיל שקצב הרעידות החזקות (6 ומעלה בסולם ריכטר) לאורכו מוערך ב-1 לכל 80 שנה[2] [3]. היות שהרעידה העוצמתית האחרונה שפקדה את האזור התרחשה בקיץ 1927 (כאשר מוקד הרעש היה באזור צפון ים המלח), קיים סיכוי לא מבוטל לרעידת אדמה חזקה נוספת בטווח הזמן הנראה לעין[4].

[1] https://www.mapi.gov.il/Earthquake/Pages/riskAvi.aspx

[2] סיכוני רעידת אדמה במדינת ישראל - ד"ר אבי שפירא | המרכז למיפוי ישראל (www.gov.il)

[3] https://fs.knesset.gov.il/globaldocs/MMM/40f06d8d-f1f7-e411-80c8-00155d01107c/2_40f06d8d-f1f7-e411-80c8-00155d01107c_11_7602.pdf

[4] https://kids.gov.il/oref/11335/3

חיזוק נגד רעידות אדמה אך גם לצורכי ביטחון

ב-2018 התפרסם מחקר מקיף של המכון הגיאולוגי לישראל אשר מיפה את האזורים המועדים להתרחשות רעש בישראל. המחקר, שנערך תחת הנחייתו של יו"ר המכון, ד"ר אמיר שגיא, סימן בין השאר את כרמיאל, טבריה, יסוד המעלה, המועצה המקומית נחף, בית שאן ואילת, כערים הצפויות לספוג רעידת אדמה בעוצמה גבוהה[1].

חשוב להדגיש שחיזוק מבנים בפריפריה הישראלית לא נחוץ רק לטובת התמודדות עם רעידות אדמה ויש לו גם משמעויות נוספות: משמעות ביטחונית – מיגון נגד ראשי קרב מלחמתיים, משמעות חברתית, משמעות אדריכלית, ומשמעות של מתן מענה לצורכי גידול האוכלוסייה, הן הכללית והן באזורים אלה.

ברמה הביטחונית ישראל נתונה לאיומים רקטים תלולי מסלול ושטוחי מסלול באופן רציף, ובפרט בתקופות ביטחוניות רגישות (מצפון ומדרום). חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה הכולל הוספת מרחבים מוגנים לפי ההנחיות הרלוונטיות, מהווה אפוא גם חיזוק כנגד איומים מלחמתיים אלה.

זאת בזכות מיגון ומחסה לשוהים במבנים, כמו גם מעטפת הגנה משמעותית כנגד נזקי רכוש ונפגעים בנפש (ראו כאן על הקשר שבין חיזוק מבנים לרעידות אדמה להקמת ממ"דים בישראל).

כמה מבנים חוזקו בפריפריה הישראלית עד היום?

המספרים, לצערנו, אינם מעודדים. לפי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית יש בנגב ובגליל כ-96,000 יחידות דיור אשר לא נבנו לפי התקן הישראלי לעמידות בפני רעידת אדמה (ת"י 413) שנמצאות בכ-6,700 מבני מגורים בבנייה רוויה. כשליש מיחידות הדיור הללו (כ-36,000 דירות נמצאות בכ-1,900 מבנים) ממוקמות ביישובים "בעלי סיכון סייסמי גבוה"[1].

[1] https://www.gov.il/BlobFolder/reports/idud_hitchadshut_baperiferia/he/hithadshut_ironit_documents_idud_hitchadshut_baperiferia_september_2022.pdf(עמוד 5)

ב-2018 התפרסם מחקר מקיף של המכון הגיאולוגי לישראל אשר מיפה את האזורים המועדים להתרחשות רעש בישראל. המחקר, שנערך תחת הנחייתו של יו"ר המכון, ד"ר אמיר שגיא, סימן בין השאר את כרמיאל, טבריה, יסוד המעלה, המועצה המקומית נחף, בית שאן ואילת, כערים הצפויות לספוג רעידת אדמה בעוצמה גבוהה[1].

חשוב להדגיש שחיזוק מבנים בפריפריה הישראלית לא נחוץ רק לטובת התמודדות עם רעידות אדמה ויש לו גם משמעויות נוספות: משמעות ביטחונית – מיגון נגד ראשי קרב מלחמתיים, משמעות חברתית, משמעות אדריכלית, ומשמעות של מתן מענה לצורכי גידול האוכלוסייה, הן הכללית והן באזורים אלה.

ברמה הביטחונית ישראל נתונה לאיומים רקטים תלולי מסלול ושטוחי מסלול באופן רציף, ובפרט בתקופות ביטחוניות רגישות (מצפון ומדרום). חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה הכולל הוספת מרחבים מוגנים לפי ההנחיות הרלוונטיות, מהווה אפוא גם חיזוק כנגד איומים מלחמתיים אלה.

זאת בזכות מיגון ומחסה לשוהים במבנים, כמו גם מעטפת הגנה משמעותית כנגד נזקי רכוש ונפגעים בנפש (ראו כאן על הקשר שבין חיזוק מבנים לרעידות אדמה להקמת ממ"דים בישראל).

כמה מבנים חוזקו בפריפריה הישראלית עד היום?

המספרים, לצערנו, אינם מעודדים. לפי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית יש בנגב ובגליל כ-96,000 יחידות דיור אשר לא נבנו לפי התקן הישראלי לעמידות בפני רעידת אדמה (ת"י 413) שנמצאות בכ-6,700 מבני מגורים בבנייה רוויה. כשליש מיחידות הדיור הללו (כ-36,000 דירות נמצאות בכ-1,900 מבנים) ממוקמות ביישובים "בעלי סיכון סייסמי גבוה[1].

[1] https://www.gov.il/BlobFolder/reports/idud_hitchadshut_baperiferia/he/hithadshut_ironit_documents_idud_hitchadshut_baperiferia_september_2022.pdf(עמוד 5)

מדוע יש פערים בין הפריפריה למרכז בחיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה וסיכונים ביטחוניים? התשובה נעוצה בברומטר הכלכלי. כפי שצוין, במילים פשוטות, ב"דו"ח המלצות הוועדה הבין-משרדית לעידוד התחדשות עירונית בפריפריה" (שנערך מטעם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ומשרד הבינוי והשיכון):

"הרצון לקדם פעילות של התחדשות עירונית בערי הפריפריה, אשר אין חולק על הצורך הלאומי בה ועל חשיבותה העליונה, נתקל בקושי מהותי בשל העובדה הבסיסית שככלל, תהליכי התחדשות עירונית בפריפריה אינם כדאיים כלכלית" (ההדגשה לא במקור)[1].

המדינה מעודדת גורמים עסקיים ומקצועיים לקדם התחדשות עירונית אך מכיוון שהתמריצים הם כלכליים ותלויים בערך הכספי של הקרקע ושל הנדל"ן, הפריפריה נשארת מאחור.

ערכי הקרקעות והדירות הנמוכים בנגב ובגליל מהווים חסם למימוש פרויקטים מכוח השוק החופשי. פרויקטים להתחדשות עירונית כרוכים בעלויות גבוהות הנובעות מהוצאות היזם בגיוס הסכמת דיירים, בפינוי דיירים למגורים זמניים (באזור מגוריהם), בהריסה, במשך זמן ההקמה וכו'. כך גם מיזמים אלו הינם רווי סיכונים וגלומה בהם מידה גבוהה של אי-וודאות. בפריפריה האתגרים האלה משתלבים עם ביקוש נמוך לנכסים בבנייה רוויה.

[1] שם (עמוד 7).

הברומטר הכלכלי

בדצמבר 2021 הוקמה על ידי הממשלה וועדה בין-משרדית לגיבוש המלצות לפתרון הסוגייה של חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה בפריפריה. הוועדה ישבה על המדוכה ופרסמה שורת המלצות שנוגעות להיבטים כלכליים, תכנוניים וחברתיים. להלן עיקרי ההמלצות[1]:

· איתור, מיפוי ותיעדוף – יש לאתר, למפות ולתעדף את המתחמים בפריפריה שמתאימים יותר מכל לקידום התחדשות עירונית, לרבות כשההיתכנות הכלכלית לא מגיעה בהכרח לרף היזמי המינימלי הנדרש. זאת, מתוך מטרה שממצאי הבדיקות הללו יהוו בסיס לגיבוש תוכניות תקצוב, תכנון ומימוש בטווח הבינוני והארוך.

· קידום תכנונים סטטוטוריים לטובת יצירת מלאי תוכניות של התחדשות עירונית בנגב ובגליל על בסיס מלאכת האיתור, המיפוי והתיעדוף.

· גיבוש כלים ליצירת כדאיות כלכלית להתחדשות עירונית בפריפריה באמצעים שונים. למשל, הטבות מיסוי ספציפיות, ליווי פיננסי (כולל ערבויות והלוואות ברווחיות נמוכה מהרגיל) ותקצוב מענקים ממשלתיים להשלמת פערי כדאיות כלכלית.

· שימוש בקרקעות בייעוד ציבורי לטובת קידומם של מתחמי התחדשות עירונית. בפרט כאשר הקרקע הציבורית מצויה בסמיכות למתחמי פינוי ובינוי.

· קידום סיוע הסברתי וארגוני לרשויות מקומיות מבחינת כוח אדם וכן הקניית כלים וידע לעובדי רשויות ותושבים.

· מעורבות יזמים חברתיים וקרנות אימפקט לטובת צמצום עלויות הקמה של פרויקטים של התחדשות עירונית בנגב ובגליל.

· קידום קבוצות רכישה בפרויקטים של התחדשות עירונית בפריפריה להקלה על תזרים המזומנים הדרוש לביצוע הפרויקט (וכן יצירת ערך מוסף של גיבוש קהילה מוגדרת).

בוועדת ההיגוי סברו ששילוב כלים עשוי להתניע את מנוע ההתחדשות העירונית בפריפריה תוך יצירת וודאות ליזמים, צמצום פערים כלכליים בכדאיות הפרויקטים ביחס למרכז והרחבת מעגלי פעילות.

האם המלצות הוועדה הן בשורה? הניסיון מלמד שקיים מרחק רב בין הצהרות ודוחות לביצועים בשטח. ראו לדוגמה את דבריו של אלעזר במברגר, מנכ"ל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, בדברים שנאמרו רק לאחרונה בספטמבר 2022 תוך התייחסות לתוכנית אסטרטגית שאומצה על ידי המדינה כבר ב-2017:

"תמונת המצב הקיימת בישראל היום מראה אפס התחדשות עירונית בערי הפריפריה בשנים האחרונות, בניגוד מוחלט ליעדים שהוצגו במסגרת התוכנית האסטרטגית לדיור שהמדינה אימצה כהחלטה ב-2017"[2].

[1] https://www.gov.il/BlobFolder/reports/idud_hitchadshut_baperiferia/he/hithadshut_ironit_documents_idud_hitchadshut_baperiferia_september_2022.pdf(עמודים 24-33)

[2] https://www.ynet.co.il/economy/article/r1jqijiws

המלצות המדינה בוועדה הבין-משרדית

ד"ר בני ברוש סבור כי הפתרונות לקידום התחדשות עירונית בפריפריה נשענים על אדנים תכנוניים-כלכליים אבל גם על חינוך, הסברה ומודעות. הוא ממליץ לבחון לעומק פתרונות נוספים שטרם יושמו. למשל, העברת החובה לחיזוק מהמרכז בו יתקבלו זכויות הבנייה לפריפריה שם יחוזקו המבני, אע"פ שמדובר במרחב תכנוני שונה.

לדוגמה, קבלן שמקבל זכויות בנייה משמעותיות במרכז הכלכלי יהיה מחויב לחיזוק יחידות דיור ומבנים בפריפריה לפי מפתח שייקבע מראש; או חיזוק בפועל או בהפקדת כסף לקרן לאומית לחיזוק מבנים בפריפריה. למשל: על כל שטח של זכויות בנייה במרכז במטרים רבועים הקבלן יחויב בחיזוק מספר מסוים של יחידות דיור (כמובן שהחיזוק בפועל יהיה ברמת המבנה).

"זכויות בנייה הן רווח כלכלי", מדגיש ד"ר ברוש, "מוסדות התכנון נוטים לראות בהן זכויות שאסור להן לחצות את המרחב התכנוני שבו הן ניתנו, אבל אני מאמין שאפשר לאתגר את התפיסה הזו שכן לא מדובר ב'כזה ראה וקדש'".

ניתן גם לתמרץ או להקל על קבלנים שעובדים בפריפריה בהיבטים של מיסוי או אסדרה (רגולציה). המדינה לא יכולה לקחת את היוזמה לידיה אבל היא בהחלט מסוגלת להפעיל כלים שברשותה, כשמיסוי ורגולציה הם מהבולטים שבהם. הן לצמצום עלויות הבנייה והן לזירוז התהליך.

בנוסף המדינה נדרשת לעזור להתחדשות העירונית בפריפריה באמצעות סבסוד. צריך להבין שמדובר כאן בעצם בהשקעה ולא בבזבוז. עלויות הנזק של רעידת אדה למדינה ולחברה הן פנטסטיות. גם אם מבנים רבים לא יתמוטטו על דייריהם אלא "רק" לא יאפשרו מגורים סבירים.

העלויות יכללו, פינוי, דיור חלופי, שיקום, הריסה ובינוי, טיפול במפונים, בכל צרכיהם היומיומיים, אספקת תשתיות, שיקום אזורי וסביבתי של כלל התשתיות, פגיעה בחינוך ועוד. לאלה יש להוסיף את עלויות הטיפול בנפגעים ובהרוגים ואת עלות מאמצי החילוץ עבור מבנים שהתמוטטו או התמוטטו חלקית. כל מבנה שמחוזק או שמוחלף במבנה מחוזק ומודרני, חוסך הוצאות ניכרות לאין שיעור בעתיד הקרוב או הרחוק.

"זכויות בנייה הן רווח כלכלי"

ד"ר ברוש סבור שהמדינה יכולה (וצריכה) להוביל לקידום פרויקטים של התחדשות עירונית בעזרת מערך הסברה אמין, רציף ויצירתי.

"ככל שהציבור בישראל יהיה מודע לנזקי רעידות אדמה בגוף ובנפש, כך יעלה ערכן של הדירות המחוזקות והממוגנות בפריפריה ובמרכז. ערכן של הדירות הישנות יפחת עם הזמן, תגבר הכדאיות הכלכלית להחליף מבנים ישנים בחדשים או לחזק את הקיימים ועוד דירות בכל אזורי הארץ יעברו אט אט את קו הכדאיות הכלכלית להתחדשות עירונית", הוא מסביר.

"נכון, זה כביכול 'לגזול את כבשת הרש' ולגרום לפגיעה לדירות שממילא ערכן נמוך, ובפרט בפריפריה, באופן שדירות בה יהיו זולות עוד יותר. מצד שני חשוב להבין שמדובר בהליך הדרגתי של שנים ומכל מקום הדיירים הרלוונטיים למימוש התחדשות עירונית, בד"כ, אינם מפסידים במעבר מהישן לחדש. ירידת הערך הכלכלי היא מתונה והינה כאין וכאפס לעומת הנזק הכלכלי, הן ברמה הלאומית והן ברמה הפרטית, של התמוטטות דירה ברעידת אדמה ואובדן חיי אדם".

ד"ר ברוש מוסיף שעידוד נוסף להתחדשות עירונית צריך לבוא מענף הביטוח. "מוטיבציה כלכלית של תשלום שנתי של עלויות ביטוח יכולה לתמרץ קונים פוטנציאליים לבחור בדירות מחוזקות וממוגנות, ובכך, שוב, לעודד התחדשות עירונית", הוא מדגיש, "על חברות הביטוח לחשב באופן מפורט את הפוליסות בסיוע נתונים סיסמיים, מהנדסי בניין ושמאים. עליהן להכיר באמת את הנזק הפוטנציאלי למבנה ברעידת אדמה ולקבוע את הפרמיה בהתאם".

הגברת המודעות בקרב בעלי הדירות

לסיכום,

חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה בפריפריה הוא משימה לאומית ולא רק אתגר של "השוק החופשי" בלבד. ועדות רבות עסקו בנושא, מומחים סיפקו זוויות ראייה שונות, חברי כנסת נשאו נאומים אך התוצאה בשטח מסרבת להשתנות ובלתי מספקת בעליל.

יש לקוות כי ישראל תשכיל לאתר את הנתיבים האפקטיביים לקידום ההתחדשות העירונית גם מחוץ לגוש דן והשפלה. דווקא הפריפריה הישראלית היא זו שנמצאת "בחזית" גם בנושא הזה.