התפקיד החשוב (והקריטי) של ענף הבנייה בהיערכות לרעידות אדמה
מאת : איציק סימון
רעידת אדמה חזקה בישראל היא לא שאלה של "מתי?" אלא של "כמה"". כלומר, כמה נזק יגרום הרעש וכמה נפגעים בגוף הוא יותיר אחריו (קראו כאן הרחבה על ההיסטוריה של רעידות האדמה בישראל).
במאמר הקצר הבא נעסוק בתפקיד הקריטי שיש לענף הבנייה בהתמודדות עם רעידות אדמה. נעמוד על הצעדים שנעשו, ננתח את האפקטיביות שלהם ונפנה מבט קצר לעתיד.
הכירו את תקן ישראלי 413
המודעות לסכנות שרובצות לפתחם של מיליוני ישראלים מרעידת אדמה החלה לצבור תאוצה בסוף שנות ה-70 בתהליך שהוביל לניסוחו של אחד התקנים החשובים בענף הבנייה המקומי והוא "התקן הישראלי לעמידות מבנים ברעידות אדמה" הידוע בקיצור בתור ת"י 413.
התקן פורסם ב-1975 והוביל לשיפור ניכר. לראיה, החל מתחילת שנות ה-80 חלק משמעותי מהמבנים בישראל נבנה בפועל בהתאם לתקן הנ"ל עם עמידות טובה כנגד רעידות אדמה חזקה. על פי תקנון התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאי ואגרות), תש"ל-1970, ישנה חובה לממש את התקן בבנייה חדשה בישראל[1].
יש לזכור שאמות המידה של הנחיות התקן נועדו להציל את חיי הנוכחים במבנה ובסביבתו. הם לא נועדו למנוע, במרבית המבנים, נזק פיסי משמעותי וצורך בדיור חלופי ובשיקום משמעותי או בינוי מחדש.
למרות שהיקף המבנים שעמידים ברמה נאותה לרעידות אדמה צמח, יש עדיין בישראל היקף לא מבוטל של מבנים שנבנו שלא לפני הוראותיו של ת"י ומצויים בסכנת התמוטטות ברורה ומיידית בעקבות רעידות אדמה, כמו גם במקרים קיצוניים של בלייה חמורה מאד או איום מלחמתי ישיר.
העדכונים החשובים בתקן לאורך השנים
ת"י 413 עבר עדכונים לאורך השנים ואחד החשובים שבהם היה בשנת 1995 במסגרת מהלך שהחמיר את הדרישות בו. כך, לדוגמה, הוגדלו הקריטריונים בתקן באזור טבריה בכ-300% והורחבו בכ-200% לגבי בניינים גבוהים בתל אביב[1]. עדכונים נוספים נעשו ב-1998 וב-2009.
מאז שנות ה-90 ובעקבות מלחמת המפרץ (1991) שהמחישה והביאה לקדמת הבמה את האיום הרקטי ואיום הטילים ארוך הטווח, על פני איום פצצות האוויר המוטלות מכלי טיס, השתנתה גם תפיסת המיגון הישראלית: ממקלטים למרחבים מוגנים.
הדירות החלו להיבנות עם "מרחבים מוגנים דירתיים" (ממ"דים) שמשתלבים במערכת המבנה ועשויים מבטון מזוין. הממ"דים מהווים תוספת משמעותית לחוזק ולקשיחות של המבנה ותרומתם תהא ניכרת באירוע של רעידת אדמה.
במקביל להתפתחויות בתחום ההנדסי חלה התקדמות ביכולות הסיסמולוגיות בכלל ובפעילות הסיסמית בארץ ישראל ובסביבתה בפרט. הידע שנצבר השליך על התכנון של מבנים בישראל כנגד רעידות אדמה לרבות בחלוקה לאזורים מסוכנים מבחינת עוצמה סיסמית[2].
[1] http://www.iame.org.il/uploadimages/tama%2038/TAMA38prsentation.pdf
תמ"א 38
בשנת 2005 החליטה המדינה על השקתה של תמ"א 38 או בשמה הרשמי – "תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה".
הרציונל מאחורי תמ"א 38 היה לקדם חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה על ידי שיתוף פעולה עם ציבור בעלי הדירות והשוק הפרטי. זאת באמצעות כלי כלכלי-רישויי אפקטיבי שמייצר תמריץ עסקי-כלכלי שלא תלוי (רק) ברגולציה ו/או בתקציבים ממשלתיים.
בעלי הדירות שפונים לתמ"א 38 מאפשרים ליזם לשפץ ולהרחיב את הבניין שבו הם גרים, לרבות הדירות הפרטיות שלהם, ובתמורה המדינה מאפשרת בניית קומות נוספות עם דירות חדשות. הרווח היזמי הוא המחולל של האירוע. הוא מגלם את הכדאיות הכלכלית של הפרויקט בעוד שהדיירים לא נושאים באופן ישיר בעלות השיפוץ וההרחבה.
תמ"א 38/2
בשנת 2008 תמ"א 38 עברה עדכון הידוע בתור תמ"א 38/2. נקבע שבעלי הדירות יכולים לא רק לשפץ אלא להרוס הבניין לחלוטין ולבנות תחתיו מבנה חדש העומד בנורמות ובדרישות המבניות המעודכנות. תמ"א 38/2 קיבלה מכאן את השם (הרווח בציבור) – "תמ"א 38 פינוי-בינוי".
הפופולריות של תמ"א 38/2 צברה תאוצה לאור הפוטנציאל שגלום בה מבחינת ההתחדשות המקומית ושדרוג ברמת החיים של בעלי הדירות. במקום דירה משודרגת בבניין ישן ומחוזק - דירה חדשה בבניין חדש. הבשורה כאן היא מענה למבנים ישנים במיוחד שלא היה כדאִי להשקיע בחיזוקם בהיבט הכלכלי-הנדסי. נכון להיום למעלה מ-50% ממיזמי הבנייה בישראל לפי תמ"א 38 נעשים במסגרת של הריסה ובנייה מחדש (תמ"א 38/2).
תמ"א 38 על שתי חלופותיה הניבה תוצאות מרשימות אך לא הצליחה לספק מענה כלל ארצי לבעיית מוכנות המדינה לאירוע רעידות אדמה. אחד החסמים המרכזיים להתקדמותה הוא הרווח היזמי המצומצם באזורי הפריפריה שם ערכי הדיור והקרקע נמוכים מלכתחילה.
"מאפיינה המרכזי של תמ"א 38 הוא התבססותה על הכדאיות הכלכלית שבמימושה, הנקבעת לפי ערך הקרקע", נכתב במסמך של מכון המחקר והמידע של הכנסת שפורסם בינואר 2022 ("תיאור וניתוח תמ"א 38 והתכנית המוצעת להחלפתה"), "לפי דוח מבקר המדינה משנת 2018, כבר עם גיבושה של תמ"א 38 היה ידוע כי אין בה די להבטחת חיזוקם של מבנים, וכי בד בבד עם יישומה יש לפעול לגיבושם של הסדרים כלכליים משלימים, לרבות הסדרי מימון לחיזוק מבנים באזורי פריפריה שיהיה קשה למצוא בהם מימון לחיזוק בשל ערכי קרקע נמוכים והיעדר ביקוש".
תמ"א 38 – בין ביקורת לחצי הכוס המלאה
"עד ליישום התקן הישראלי 413 על חלקיו, המבנים בישראל תוכננו בעיקר לעומסים חיצוניים אנכיים על המבנה מבחוץ כלפי פנים ובדגש על כוחות הכבידה. העומס המתקפי, האימפולסיבי, הנוצר ברעידת אדמה, הינו עומס שפועל אופקית על החלק התחתון של המבנה תחילה, בעוד שכוחות הכבידה פועלים מלמעלה למטה", אומר ד"ר בני ברוש, מנהל אגף הבניין במכון התקנים, מרצה להנדסת מבנים במחלקה להנדסה אזרחית באוניברסיטת אריאל ואחד המומחים המובילים בישראל בתחום המיגון האזרחי.
"אופי הבנייה הישראלית שהיה נקוט עד אז כלל קומות קרקע פתוחות ומפולשות עם מיעוט עמודים ורכיבי הקשחה ועם רכיבים תומכים דקים. כל אלה דווקא באזור התחתון במבנה בו עומס רעידת אדמה הינו הגדול ביותר ונובע מהמסה המצטברת של כל הקומות שמעליו".
ד"ר ברוש מוסיף שלמרות שתמ"א 38 לא פתרה את הבעיה לחלוטין, גם הביקורת שנשמעת בענף הבנייה ובעיתונות הרלבנטית על התוכנית היא לא עניין של שחור ולבן.
"כשאני מסתכל על מחצית הכוס המלאה, תמ"א 38, כשיושמה כהלכה, הצילה חיים פוטנציאליים ולא מעט", אומר ד"ר ברוש, "לפי הדוחות הרשמיים של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, נכון לשנת 2020 מדובר על כ-1,300 בניינים וכ-26,800 דירות[1]".
[1] https://www.gov.il/BlobFolder/reports/urban_renewal_report_2020/he/hithadshut_ironit_documents_urban_renewal_report_2020.pdf
חסמים ואתגרים מרכזיים
ד"ר ברוש מונה כמה חסמים ואתגרים מרכזיים שעומדים בפני מיזמי בנייה לפי תמ"א 38:
· קושי בגיוס הסכמת הדיירים למיזם ולעיתים אפילו על רקע סכסוכי דיירים או רצון למקסם זכויות בנייה (ובמקרים מסוימים "הכשרת עבירות בנייה").
· העדר כדאיות כלכלית אם הרווח היזמי לא מצדיק את עלויות הפרויקט.
· בנייה באזור עירוני צפוף מבלי יכולת אמיתית לספק את כל התשתיות האחרות הנדרשות כמו תשתיות ביוב, מוסדות עירוניים, ריאות ירוקות, צירי תחבורה ועוד. כלומר, שימוש בתשתיות קיימות למרות גידול בעומס המוטל עליהן.
· החיבור בין הישן לחדש הוא תמיד בעייתי ומורכב – גם מבחינה הנדסית וגם מבחינה ביצועית.
· בפרויקטים לפי תמ"א 38/1 – מגורי דיירים באתרי בנייה במשך זמן רב.
· בנייה באזור עירוני צפוף על כל המורכבות הכרוכה בכך למשל באספקת חומרי בנייה, כניסה כלים הנדסיים כבדים, בעיות בטיחותיות לדיירים ולעוברי אורח.
· אי – נוחות קיצונית לדיירים במהלך הבנייה.
· פגיעה פוטנציאלית בתשתיות המקומיות ובפרט אלה הטמונות בקרקע.
רבים בענף הבנייה ובשדרת מקבלי ההחלטות סבורים שתוכנית תמ"א 38 הגיעה למיצוי ולא יכולה עוד "לספק את הסחורה". הכיוון הכללי של המדינה כיום הוא לקדם פרויקטים מתחמיים רחבי היקף של פינוי בינוי. כלומר, התחדשות עירונית שהמנוע מאחוריה הוא הרשות המקומית ושמתוכננת לגבי מתחמים שלמים עד כדי רחובות ושכונות.
ד"ר ברוש מסביר שזו תפיסה נכונה אך מזהיר בתוקף כי אין לבטל לחלוטין ו/או לגרוע מהתנאים הקיימים היום לפי תמ"א 38. זאת מכיוון שהתוכנית הקיימת מתאימה יותר לביצוע מהיר וממוקד של בניין בודד (או בניינים צמודים כמו שיכוני רכבת), ובפרט בהיבט הליכי הרישוי.
"אני כמובן בעד מיזמים גדולים ופינוי-בינוי הוא נכון ואפקטיבי", אומר ד"ר ברוש, "ברם, בד בבד צריך לזכור שיש מקומות שאין בהם ברירה אלא לפעול לפי תמ"א 38 הקיימת. פינוי בינוי לא מתאים בכל מרחב עירוני וחסימת הפתרון הנקודתי עלולה להיות בלתי-אחראית".
הוא מוסיף שייתכן בהחלט שניתן להתמודד עם האתגרים של ההתחדשות העירונית בישראל לא רק ברמת החקיקה והתקנים אלא גם בקידום מודעות וחשיפה.
"המדינה חייבת לעבוד על ההסברה ולקדם את החשיבות של חיזוק המבנים ושל ההתחדשות העירונית באפיקים רבים מול הציבור", אומר ד"ר ברוש, "זה אומר גם לגעת באנשים דרך הכיס. הייתי מציע, למשל, להגביר את ההסברה באשר לעליית ערך הדירות מבחינת מכירה או השכרה לאחר התחדשות עירונית והפערים שנוצרים בין הנכסים המשודרגים לאלה שטרם עברו את התהליך".
"אופציה נוספת היא לקחת את זה לכיוון הביטחוני על ידי הדגשת המסר הפשוט שפרויקט של תמ"א 38 מאפשר הקמת ממ"ד וחיזוק הבניין בכללותו נגד אירועים ביטחוניים. אם רעידת אדמה נשמעת עדיין כסיכון קצת 'מרוחק', למרות הנתונים המדאיגים שידועים לכולנו, איום רקטי הוא הרבה יותר מוחשי לצערנו. אפיק נוסף יכול לבוא לידי ביטוי בקידום חיזוק המבנים דרך פרמיות הביטוח".
הכיוון – פינוי בינוי
צעדים בדרך הנכונה?
לפני סיום נציין כי המדינה בהחלט מבינה שיש לענף הבנייה תפקיד מפתח בהתמודדות עם רעידות אדמה ובשנים האחרונות ננקטו לא מעט צעדים בנושא. למשל:
· הגדלה עקבית של התקציבים הממשלתיים להתחדשות עירונית במסגרת תקציב המדינה.
· קידום הסכמי מסגרת להתחדשות עירונית עם תמריצים כספיים לרשויות בעבור הוצאת היתרי בנייה.
· תמיכה ממשלתית בהתחדשות עירונית בפריפריה.
· תיקוני חקיקה הנוגעים לסוגיית כמו הסכמת דיירים והורדת רף "הרוב הדרוש".
· תיקוני רגולציה לגבי היטלי השבחה בהתחדשות עירונית.
· תיקוני חקיקה לשימור זכויות בעלי הדירות.
· הרחבה פעילות תכנון יזומה של הממשלה לסיוע בקידום פינוי בינוי במקום תמ"א 38 (במיוחד באזורים הנושקים לציר הרכבת ומערכת המטרו בגוש דן).
לצפייה או להורדת הדוח
חסר לך מידע בנושא ביטוח קבלנים או ביטוח עבודות קבלניות?
נשמח לעזור לך
צור קשר - 03-6951414
itzick@simon-ins.co.il -או שלח מייל
או מלא את הטופס ונחזור אליך בהקדם